楊某訴沈陽市城市管理行政執法局某分局行政強制并賠償案
—— 行政強制措施執行行為中違法行為的處理
【基本案情】
原告訴稱，原告和家人在沈陽市某路德勝橋（東頭）經營豆腐，2017年9月12日被告工作人員粗暴執法來到德勝橋強搶所有商販的車鑰匙，讓每個司機把車輛開到執法局去，我們沒有執行，因為被告經原告出示的是登記保存通知書，而不是扣押查封通知書，又未出示法院批文和交通警察批文，未告知原告權利義務，未制作現場筆錄，未聽取原告陳訴申辯。原告當時就已說明：“你們這樣做是違法的……”。可是他們卻一意孤行強行把原告的汽車拖走。9月11日被告扣押了8輛車，就因為他們野蠻執法差點出人命，他們正常工作執法卻不穿工作服（執法服）。2017年9月12日被告工作人員曲某、劉某把原告的汽車扣押，給原告出示登記保存通知書，可7日后卻未解除扣押，原告去提車被告讓拿1800元錢才放車，被告至今已經超出了行政處罰法中七日的法定期限，又違法了行政強制法第二十五條的規定，三十日之內沒解除扣押，導致原告財產權利長期被限制無法行駛，造成原告車上貨物損毀滅失，被告的行政行為嚴重違法，侵害了原告的利益。請求法院判決被告非法登記保存輛車（遼A×××）行為違法。賠償原告經濟損失、精神損失、生意損失5萬元。
被告辯稱，原告不是被告作出登記保存的行政相對人，原告主體不適格。2017年9月12日，被告執法人員在巡查時發現案外人利用蔡楊未經批準在某路德勝橋人行道，利用汽車占道經營賣豆腐，案外人拒絕接受詢問。被告根據行政處罰法、沈陽市城市市容和環境衛生管理條例以及沈陽市相對集中城市管理行政處罰權規定，將案涉車輛進行先行登記保存，被告要求案外人到被告外調查處理，提供查清事實的必要材料，但案外人拒絕協助調查導致案件至今沒有調查終結，被告對案涉車輛先行保存有事實和法律依據，原告的請求沒有法律依據。
法院經審理查明： 2017年9月12日，原告方在某路德勝橋出賣豆制品，原告的遼A×××牌照機動車停靠在人行道上。被告認為原告的行為違反了《沈陽市城市市容和環境衛生管理條例》的規定，將原告的機動車拖移，扣押至今。經我院現場勘驗，被扣押車輛可以正常行駛，機動車內有已腐敗的豆腐三板、干豆腐一板，洗衣液六袋，擺放豆制品的方桌兩張，內有工具有工內箱一個，電子秤一個，塑料袋兩包，菜刀一把，豆腐板兩個，豆腐盤十個，豆腐王內脂一包，鏟刀一個，節能燈一個，塑料椅子一把，機動車三角警示架一個。由于車內易腐物品沒有處理，導致機動車內易腐物品變質生蛆，機動車內遍布蛆殼。上述勘驗，由原被告雙方予以確認。
【裁判結果】
沈陽高新技術產業開發區人民法院于2018年4月26日作出（2017）遼0192行初616號判決：確認被告沈陽市城市管理行政執法局某分局對2017年9月12日作出的沈城行執經開管字[2017]第0002421號行政執法證據先行登記保存通知書的執行行為違法。案件受理費50元，由被告沈陽市城市管理行政執法局某分局承擔。
沈陽高新技術產業開發區人民法院于2018年4月26日作出（2017）遼0192行賠初43號判決：一、被告沈陽市城市管理行政執法局某分局于本判決生效后十日內返還原告所有的車牌號為遼A×××的小型面包車。二、被告沈陽市城市管理行政執法局某分局于本判決生效后十日內賠償原告楊某人民幣3,000元。
宣判后，被告提出上訴，二審法院維持了一審判決，判決已發生法律效力。
【裁判理由】
法院生效裁判認為：根據《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作決定》、《遼寧省城市管理相對集中行政處罰規定》、《沈陽市相對集中城市管理行政處罰權規定》，沈陽市是實行城市管理相對集中處罰權的城市，被告作為人民政府設立的城市管理行政執法機關，依法履行城市管理相對集中行政處罰權職責,具有作出本案被訴行政行為的法定職權。關于原告主體資格問題，因2017年9月12日當天，楊某與其子蔡某共同實施占道經營行為，被告執法時楊某本人在現場，楊某亦為被扣押車輛的所有權人，故楊某是本案的適格原告。本案中，被告認定原告之子蔡某于2017年9月12日在某路德勝橋占道經營賣豆腐的行為，通過其向法庭提交的證據及原被告庭審的質辯可以證實，被告認定事實清楚。《沈陽市城市市容和環境衛生管理條例》第十五條第一款的規定，任何單位和個人不得擅自占用城市道路、廣場、過街天橋、地下通道及其他公共場地設置集貿市場、進行生產加工、堆放物料、擺攤設點、搭建棚廈或者臺階等設施。因特殊需要占用的，應當征得市容和環境衛生主管部門同意后，按照有關規定辦理審批手續，并應當保持容貌整潔。蔡某的行為屬于在城市道路擺攤設點，違反了《沈陽市城市市容和環境衛生管理條例》第十五條的規定，依照《沈陽市城市市容和環境衛生管理條例》第五十三條的規定，應當予以行政處罰。因蔡某拒絕接受調查，被告對涉案車輛先行登記保存，符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款的規定，被告適用法律正確。在程序適用方面，被告于2017年9月12日對原告的車輛進行登記保存，但直到本案開庭審理階段被告仍然未對原告或蔡某作出任何形式的處理決定，依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款的規定，行政機關應當在對證據登記保存的7日內及時作出處理決定。作為執法機關，被告的執法行為不能突破上述法律的規定，不能以原告及其家人不配合調查為由而無限期的對涉案車輛進行保存，其行為屬于嚴重侵害了原告的合法權益。雖然被告具有扣押原告車輛的事實和法律依據，但被告未及時處理本案扣押車輛嚴重超期的行為程序違反法律規定。根據《中華人民共和國行政強制法》的規定，被告作出的先行登記保存行為實質屬于行政強制措施，之后扣押車輛行為屬于行政強制措施的執行行為，因行為決定機關與執行機關同為被告，且考慮到減輕當事人訴累，實質化解決行政爭議的原則，本院對兩種行為一并予以審查。因被告未及時處理本案扣押車輛嚴重超期的行為違法，依照法律規定，被告應當對原告的損失予以賠償。因原告未向法庭提供證據證明其具體損失的數額，只提交了車內貨、物清單，但清單上的內容與法院組織原被告雙方現場勘驗的內容不符，且現場勘驗的內容已經原被告予以確認，故在賠償數額的計算方面以現場勘驗確定的物品為參考依據。因車輛可以正常行使，被告應予返還車輛，但車內易腐物品已變質生蛆，在判決被告賠償時，綜合考慮車內物品在被告保存時的實際價值以及案涉車輛內飾清洗、維護、翻新等因素，本院酌定判決被告賠償原告經濟損失人民幣3,000元。因精神損失不是行政案件受案范圍，原告車輛不屬于具有合法營運手續的經營性車輛，因此，原告關于精神損失及生意損失的訴訟請求不院不予支持。
【案例評析】
一、行政強制措施執行行為違法的處理
對于行政強制行為的審查要厘清行政強制行為的決定行為與執行行為的關系，對于執行行為的審查應當主要依據行政強制法、國家賠償法的規定對強制程序、范圍、是否造成物品和人身損害進行審查，并不涉及行政決定行為的審查，而對于是否應當采取強制措施的審查應當在行政決定案件中予以審查。行政機關作出的行政措施行為合法并不必然導致行政強制的執行行為當然合法。對于行政強制措施執行行為過程中侵犯相對人合法權益的行為，相對人可就該執行行為單獨提起行政訴訟主張權利；若行政強制執行行為與行政強制措施具有緊密的關聯性，且實施主體同一，依照減輕當事人訴累、實質化解決行政爭議的原則，可允許相對人在起訴行政強制措施時，一并提出該強制行為的執行行為違法的主張。
二、對違法超期限扣押財物的處理
行政機關違法超期扣押財物，導致財物毀損、滅失或者貶損的價值，應判決行政機關賠償損失，對于被扣押財物未完全毀損或喪失功能的，應判決返還原物并賠償必要損失。本案中，經合議庭現場勘查，被扣押車輛能夠正常啟動行使，故判決返還車輛。但車內因食品腐爛，案涉車輛內飾需要清洗、維護、翻新。后合議庭走訪汽車裝飾店詢價并結合生活常識，酌定判決被告賠償原告車輛清洗費用人民幣3,000元。
編寫人：沈陽高新技術產業開發區人民法院董鳳瑞、何巖