關某訴沈陽市某局工傷認定決定案
——工傷認定案件中傷與病鑒定的合法性審查問題
基本案情
上訴人上訴稱，一、原審認定“影像報告內容及結論未受到影響”錯誤。軍區醫院、遼電醫院和盛京醫院診斷上訴人頸髓損傷，上訴人頸髓損傷事實清楚。某局自認鑒定結論系因MR平掃報告日期錯誤所致。對“脊髓損傷”與工傷因果關系進行鑒定，確無必要；二、鑒定意見程序違法，結論錯誤。現場鑒定只有兩名專家，不符合《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》第十條應由3-5名專家組成的規定，鑒定意見沒有專家簽字。影像報告日期筆誤，影響鑒定意見結論。鑒定意見無視影像報告中脊髓損傷的記載，得出無直接因果關系的結論，系瀆職行為；三、原審回避矛盾，推卸責任，判決不公。原審對因果關系問題委托司法鑒定未受理后，原審判決駁回上訴人訴請不妥。對上訴人再次鑒定及重新工傷認定，有法律依據；四、第三人為上訴人支付了全部醫療費用，并為上訴人重新進行工傷鑒定事宜曾前往被上訴人處，被上訴人表示只能通過司法救濟；工傷認定材料清單依據的是2016年12月23日，但該時間上訴人并沒有提交全部的病志材料，剩余的病志材料沒有在清單中體現。引用的影像報告日期有誤，導致了錯誤的結論；專家稱疾病在前沒有依據，頸髓損傷只能在外力作用下才可能出現，車禍當日上訴人的頭部插到正駕駛的座位縫隙邊上當場昏迷，然后出現現在右半側肢體麻、木、疼、腫，皮膚顏色與左側不同，右側皮膚呈紫色，右側上肢肌力三級，下肢肌力四級等癥狀，之前上訴人身體健康，沒有其他疾病，從車禍后出現上述癥狀。請求撤銷原審判決，改判沈陽市某局重新進行工傷認定，認定上訴人頸髓損傷為工傷。
被上訴人辨稱，一、被上訴人收到工傷認定申請后，對頸髓損傷能否直接由事故導致無法確認，故向沈陽市勞動鑒定能力委員會提請傷情與病情關聯性技術鑒定；二、提交傷情與病情關聯性技術意見的法律依據是《遼寧省工傷保險事實辦法》第十五條第三項。該規定中的有爭議指的是包括工傷保險行政部門、用人單位和職工無法確認的情況，本案屬于工傷保險行政部門無法確認的情況；三、該鑒定沒有重復鑒定的途徑救濟，對該技術鑒定被上訴人無權審查，只能依據傷情與病情關聯性技術意見的結論進行認定。其他堅持一審答辯意見，請求維持原審判決。
原審第三人述稱，堅持一審意見，同意對上訴人頸髓損傷認定為工傷。
沈陽市皇姑區人民法院經審理查明：原告系第三人單位職工，2016年12月6日原告受單位指派護送被救助人員。在車輛行駛至沈陽造幣廠附近時，被救助人員突然開門跳車，原告制止時因急剎車摔倒，導致原告頭、面部、頸椎等部位受傷。經遼寧省人民醫院2016年12月6日及沈陽市骨科醫院2016年12月9日診斷：多發軟組織挫傷，頭面外傷，頸部、右肩軟組織損傷。經沈陽軍區總醫院2016年12月21日MR檢查，診斷為：頸椎外傷并頸髓損傷。2017年1月4日，第三人向被告提出認定原告為工傷的申請。被告受理后，經審查認為：對原告“頸髓損傷”與2016年12月6日工作中受傷的傷情是否存在關聯性因果關系，需委托沈陽市勞動能力鑒定委員會進行鑒定，故中止了案件的審理。沈陽市勞動能力鑒定委員會于2017年2月16日作出沈勞鑒2017001號《傷情與病情關聯性技術意見》，結論為：關某頸髓損傷與2016年12月6日工作中受傷無直接因果關系。據此，被告于2017年5月5日恢復了案件審理，并于2017年5月8日作出沈人社工認字[2017]第967號《認定工傷決定書》，對原告“多發軟組織外傷、顏面外傷、頸部右肩軟組織損傷”認定為工傷；依據《傷情與病情關聯性技術意見》，對原告“頸髓損傷”未予認定工傷。原告不服，訴訟至法院。
裁判結果
沈陽市皇姑區人民法院于2017年12月15日作出（2017）遼0105行初*號行政判決，駁回原告關某的訴訟請求。案件受理費50元由原告負擔。宣判后，關某提出上訴。沈陽市中級人民法院于2018年3月29日作出(2018)遼01行終*號行政判決，一、撤銷沈陽市皇姑區人民法院（2017）遼0105行初*號行政判決；二、撤銷被上訴人沈陽市某局于2017年5月8日作出的《認定工傷決定》（沈人社工認字[2017]第967號）；三、判令被上訴人沈陽市某局于本判決生效之日起60日內重新作出決定。一、二審案件受理費各50元，共計100元，由被上訴人負擔。
裁判理由
法院生效裁判認為：根據《工傷保險條例》第五條的規定，被上訴人沈陽市某局具有作出被訴工傷認定決定的法定職權，原審認定正確。
本案中，上訴人對于被訴工傷認定決定認定為工傷的部分沒有異議，僅對沈陽市勞動能力鑒定委員會作出“無直接因果關系”的鑒定結論及未予認定工傷部分存在異議，故本案焦點問題即在于被上訴人根據《傷情與病情關聯性技術意見》對上訴人頸髓損傷未予認定工傷是否正確。
根據《工傷保險條例》第四章及《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》第二條“勞動能力鑒定委員會依據《勞動能力鑒定職工工傷與職業病致殘等級》國家標準，對工傷職工勞動功能障礙程度和生活自理障礙程度組織進行技術性等級鑒定，適用本辦法”規定，勞動能力鑒定委員會依法對傷殘等級及職業病作出鑒定。根據遼寧省人民政府令第187號《遼寧省工傷保險實施辦法》第十五條第三項“因工傷與疾病界限不明發生爭議的，由勞動能力鑒定委員會確認”規定，工傷認定部門為了保障工傷保險基金的依法發放，在工傷認定案件中認為傷與病界限不明時通過啟動傷與病鑒定程序，根據傷與病鑒定結論認定職工所受傷害是否為工傷，沈陽地區的傷與病鑒定包括因果關系鑒定，目前無《工傷保險條例》規定的再次鑒定程序。本案中，沈陽市勞動能力鑒定委員會作出的《傷情與病情關聯性技術意見》即為因果關系鑒定。
關于因果關系鑒定的合法性審查問題，本院認為，根據《工傷保險條例》規定，被上訴人在將傷與病鑒定作為作出工傷認定決定的主要依據時，應依法對鑒定結論進行合法性審查。首先，對于鑒定結論形式的合法性問題，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第十四條：“根據行政訴訟法第三十一條第一款第（六）項的規定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鑒定結論，應當載明委托人和委托鑒定的事項、向鑒定部門提交的相關材料、鑒定的依據和使用的科學技術手段、鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明，并應有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。通過分析獲得的鑒定結論，應當說明分析過程”。本案中被上訴人提供的傷與病鑒定結論沒有鑒定人的簽名，分析說明過程也沒有針對因果關系問題進行詳細分析；《工傷保險條例》第四章及《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》對于勞動能力鑒定委員會進行鑒定的專家條件及程序都作出了相應規定，通過規范鑒定程序和專家條件以確保作出合法、正確的鑒定結論。本案中被上訴人未提供證據證明采信該鑒定結論時依據上述規定對鑒定結論進行了合法性審查。其次，對于鑒定結論中“因果關系”應如何界定問題，根據《工傷保險條例》保護勞動者的立法本意，參考第二十八條“自勞動能力鑒定結論作出之日起1年后，工傷職工或者其近親屬、所在單位或者經辦機構認為傷殘情況發生變化的，可以申請勞動能力復查鑒定”規定，在工傷職工傷殘發生變化時可以申請復查鑒定，且被上訴人委托項目為“關聯性因果關系”、關聯性因果關系與直接因果關系兩者文意并不同一情況下，沈陽市勞動能力鑒定委員會將鑒定意見界定為“直接因果關系”不妥；專家組在認為上訴人頸髓損傷與其所受傷害可能有關、且未提供法律依據或技術規定予以支持前提下，依據其提出的“在傷病并存的情況下……如果疾病在前，損傷在后，一般不認定有因果關系”觀點，以上訴人存在退行性病變在先為由出具無直接因果關系的鑒定意見，屬依據不足。故對《傷情與病情關聯性技術意見》本院不予采信。
被上訴人在《傷情與病情關聯性技術意見》存在上述問題、且未能排除上訴人頸髓損傷與其所受事故傷害存在關聯的情況下，徑行根據《傷情與病情關聯性技術意見》作出被訴工傷認定決定，缺少事實及法律依據，未能體現《工傷保險條例》保護因工受傷勞動者的立法本意，依法應予撤銷。原審判決不當，依法應予改判。
案例注解
行政審判除了追求司法公正，保護相對人合法權益，也要力求促進依法行政。目前的執法現狀是，在傷與病鑒定尚無《工傷保險條例》規定的再次鑒定程序情況下，工傷認定部門有時基于規避工作風險等原因，在無事實依據及必要情況隨意啟動傷與病鑒定，在啟動傷與病鑒定確定委托內容時對因果關系含義的限定及采用傷與病鑒定的態度均未能體現《工傷保險條例》保護受傷職工合法權益的執法要求。
首先，在傷與病鑒定的啟動問題上，根據法律法規規定，傷與病鑒定是在傷與病界限有爭議時才能啟動該程序。本案工傷系用人單位申請，就傷與病問題與上訴人并未發生爭議，被上訴人在上訴人確實存在精髓損傷，且沒有證據顯示本案存在騙取工傷保險基金嫌疑情況下，啟動傷與病鑒定欠缺前置要件；被上訴人在了解工傷認定程序沒有因果關系鑒定重復鑒定救濟途徑、本案中沒有證據顯示上訴人頸髓損傷與其所受事故傷害明顯不符、上訴人此前未存在頸髓損傷病癥的情況下啟動因果關系鑒定，缺少事實依據及作為保護弱勢勞動者權益法定職責部門的擔當。
其次，在界定傷與病鑒定的具體內容上。根據法律法規規定，鑒定機構應圍繞傷與病界限問題進行鑒定，而非因果關系鑒定。即便為了現實工作需要，將鑒定內容拓展到因果關系范疇，對于因果關系的理解也應符合立法本意。《工傷保險條例》關于勞動者存在操作錯誤導致受傷的情況應認定工傷的規定足以體現工傷保險領域最大限度保護勞動者的立法本意。本案中，傷與病鑒定的委托內容為有無關聯系因果關系，在關聯性因果關系與直接因果關系兩者文意并不同一情況下，沈陽市勞動能力鑒定委員會將鑒定意見界定為“直接因果關系”不妥；根據專家組出庭陳述意見情況，專家組在認為上訴人頸髓損傷與其所受傷害可能有關、且未提供法律依據或技術規定予以支持前提下，依據其提出的“在傷病并存的情況下……如果疾病在前，損傷在后，一般不認定有因果關系”觀點，以上訴人存在退行性病變在先為由出具無直接因果關系的鑒定意見，屬依據不足。綜上，本案所涉鑒定結論將因果關系限定為直接因果關系，縮小了認定因果關系的范圍，且鑒定理念與立法本意相違。
最后，關于人社部門在傷與病鑒定的審查職責問題。傷與病鑒定的委托內容為有無“關聯性因果關系”，鑒定部門作出的結論為有無直接因果關系，被上訴人在鑒定意見與委托內容并不同一情況下，對于傷與病鑒定不予審查即行采納的作法，亦未能體現依法履行保護受傷職工合法權益的法定職責。
本院在審理過程中，對行政機關存在的上述問題進行審查，并通過對傷與病鑒定不予采信并據此撤銷被訴工傷認定決定方式，對行政機關的違法行為作出評價，有利于促進工傷認定部門正確理解《工傷保險條例》保護因工受傷職工合法權益的立法本意，切實履行好《工傷保險條例》賦予的法定職責。從長遠看，有利于促進行政機關依法行政。
編寫人：沈陽市中級人民法院行政庭 趙春玲、劉智